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[14] 有学者认为，监察委改革或将带来八二宪法体制的重塑。

根据中国知网的检索结果，1982年至今，在有影响力的学术期刊上以宪法实施为题的论文共有363篇。在成文宪法制定以后，宪法实施概念的含义在逻辑上应该是以成文宪法为起点的实施，换言之，是一种成文宪法制定后的宪法实施。

从宪法制度的相互影响历史看，苏联1936年宪法对中国主流宪法观念影响很大。[67]但是，这种观念并不反对司法机关对宪法问题陈述意见的权力。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施。讨论宪法，固以法律论为基本。有时候法院会超出宪法条文的明显含义而实施宪法，有时候会因为制度功能分配不同，而对于宪法规范的实施没有达到宪法所要求的程度和标准。

基于实验主义的立场，他认为宪政不过是幼稚园的政治，只不过是一种过程，能做一分是一分，不妨从幼稚园做起，逐渐升学上去。他认为现在各国关于实施宪法方面有两类：一是国家最高法院单独负责实施宪法，如果议会通过的法案或是国家行政元首的行政行为与宪法违背时，最高法院就可以宣告无效。全国的省级面板数据显示，土地财政占地方政府财政收入的比例畸高。

[31]陈瑞华：《司法改革如何才能做得更好？》，载《凤凰周刊》2015年第15期。最后，强化司法权力能够通过诉讼抑制行政机关滥用权力的冲动、促进决策过程的优化、增强政府对民众诉求的回应性。本文把横向的官民关系和纵向的央地关系的相互影响作为分析的两条基本线索，借以观察既定制度的效果是如何受强大的政策性力量左右而趋向萎缩的。虽然政治体制改革是一个原则性的共识，但往往牵一发而动全身，并不可避免地涉及选举制度、立法程序、司法独立等多个方面，可控性方面的风险对于改革者而言是显而易见的，所以无论是执政者还是社会，对于政治体制改革一直是较为谨慎的。

[8]关于土地财政的宪法和法律依据，可参见何代欣：《中国式土地制度与土地财政的形成》，载《中国行政管理》2013年第12期。例如，虽然营改增是继1994年实行分税制以来最重要的财税改革，央地就增值税的分成方案也已尘埃落定，但事权和支出责任的划分仍然没有启动。

法官职业的独立性与专业性，都决定了司法既不可能也不应该成为矛盾化解的主要手段，有限的司法资源只应用于那些具有法律性质的争议。人事权维持纵向机制，则仍可能使事权和财权在纸面上的平衡安排落空，因为一时的平衡很容易被官员向上负责、向下施压的动机打破。[23]当官员用尽满足上级考核的正常手段，就容易滥用手中的权力，而同级人大对官员选任和监督权力的不足，使既定的横向责任机制和纵向关系机制的界限在压力型体制变得模糊了，这就导致以地方人大为中心的权力机制难以起到对社会矛盾的预防、吸纳、化解作用，矛盾于是被迫经由信访渠道上浮至中央层面。[48]参见叶姗：《税权集中的形成及强化——考察近20年的税收规范性文件》，载《中外法学》2012年第4期。

[25]例如左卫民教授认为，我国基层法院的财政是控制性财政，预算必须通过政府及其财政部门才能向同级人大提交。因此，在那些依赖土地财政的地方，巨大的利益诱惑就容易使权力超越法律的边界，致使强征强拆、补偿不公引发矛盾频频发生，不少研究成果显示这类矛盾已经成为我国社会的主要矛盾。有学者指出：分税制改革是针对中央政府与省级政府之间的财权关系，但是省级政府在处理与下级政府的关系时也照搬了这种关系模式，依然是层层分税。这两个方面的行政化是互为表里的，因此，要消除司法的地方保护主义顽疾，就不能停留于司法运行机制的简单修补，需要根本性、强制性的制度变迁。

而在我国，全国人大迄今没有出台一个关于司法改革的文件。不以规则确认型司法为目标推进司法改革，只能事与愿违地使司法部门陷入更加行政化和工具化的危险之中。

行政诉讼不仅意味着司法权对行政权的制约，也意味着中央权力对地方权力的有效监督，其维护中央权威、保证法制统一、协调地方竞争、调节资源配置的功能，有助于强化中央对地方立法与行政部门的监督和制衡。纸面的分权不论如何精致，都不能确保在实践中得到遵循，责权分配的效果取决于是否存在刚性约束。

但是，它也同司法规律的要求短兵相接。沉重的司法负担，一方面削弱法院的独立、专业与稳定性，使其回应社会矛盾的效能进一步衰退——这不利于试图以司法过程替代政治过程和全面深化改革目标的实现。截访也成了地方政府驻京办除跑部钱进之外的另一功能。从时间上来看，上访量的骤增与分税制的实施存在共时性。例如，分税制改革方案设计之初，中央并非没有考虑到财权上收之后对地方财政造成的压力，所以正式文件中罕见地对央地事权进行了划分。文章来源：《中国法学》2016年第4期。

央地关系失衡恶化了官民关系，官民关系恶化又强化了中央集权，慢慢地就难以分清何者为因何者为果，形成了互相激励又互相依赖的局面。[27] 因此，不仅是上访问题，经济和社会领域的公共治理难题同样要求中央通过司法改革来做出回应。

只有将矛盾回应型司法转向规则确认型司法，使法院成为刚性法律规则的捍卫者，才能使政府和民众都能形成稳定的规则预期，从而有效防范社会矛盾的大面积发生。一项对1000多名县委书记的实证研究准确揭示了这一问题的严重性。

当前关键是通过推进以财政体制改革为中心的各项改革，进一步平衡央地之间事权、财权与人事权的划分，削弱地方官员制造社会矛盾的财政激励。大量上访与群体性事件显示的治理危机，既是地方人大权力衰微、政治过程不畅的结果，也与央地关系失衡对地方政府形成的反向激励相关。

结果主义逻辑显示的实体正义观念是有问题的，它过分加重了法官的职业风险。另一方面，在GDP考核增长压力下，分税制激发了官员发展经济的活力，形成了地方政府竞争格局或锦标赛模式[2]。关于企业化的地方政府可参见Andrew G. Walder, Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy, 101(2) American Journal of Sociology, 263-301(1995)。参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，载《社会学研究》2011年第1期。

[4]张学博：《分税制、土地财政与官员晋升锦标赛》，载《科学社会主义》2014年第5期。李保春：《我国土地财政现象若干思考》，载《财政研究》2010年第7期。

[41]为求经济发展而展开的地方政府竞争，也延伸到了司法领域，演绎为地方法院为当地经济发展和社会稳定服务的竞争，这表现在以个案裁判保障地方GDP增长，针对地方某项重点发展任务而出台专项司法服务文件等。2014年5月，中央开始禁止越级上访，也是力图将矛盾解决地方化。

[48]从目前的情况来看，中央对于改善地方财政状况采取的措施力度是有限的。[6]地方政府明显受经济利益驱动的现象，从早期乡镇企业到近年的土地财政都有表现，相关研究提出了诸如地方法团主义企业化的地方政府公司化运作发展型地方政府等各具代表性的理论模型。

[32]这显然是为了避免过多的争论之累而使改革迅速推进。马长山：《全面推进依法治国的战略支点》，载《当代世界与社会主义》2014年第5期。上访是公民通过向上级部门申诉来主张权益的行为，它是在穷尽地方救济方式后的无奈之举，否则，鞍马劳顿而前途难料的上访是没有必要的。我们对错案的终身追责却是结果主义的——只要被证明是错案，都要追究法官责任。

财权上移的同时事权却下沉了，地方公共财政支出从1993年的72%上升到了2014年85%。截至2015年底中央深改组召开的18次会议中，有13次涉及司法改革，是涉及频次最高的议题。

该研究发现，县委书记们普遍感觉到分税制改革后中央控制地方的力度越来越大，县级政府集有限的权力拮据的财力无限的责任于一身，已成为权力和功能不完整和缺胳膊少腿的政权。[29] 三、司法改革的法理问题 司法地方保护主义的组织条件，是法院外部和内部的双重行政化。

这样来看，问题的解决还是得依靠地方人大为中心的政治机制的正常化。对此，法治国家一般采用两种机制：一是通过政治过程将利益竞争和政策博弈制度化、程序化。